关于灵活就业和新就业形态劳动者权益保障工作情况的报告

全国人民代表大会常务委员会：

灵活就业和新就业形态是我国就业格局的重要组成部分，关乎亿万劳动者切身利益、经济社会健康发展和社会大局稳定。做好相关群体权益保障工作，是贯彻落实党中央决策部署、践行以人民为中心发展思想的重要举措。现将我国灵活就业和新就业形态劳动者权益保障工作情况报告如下，请审议。

我受国务院委托，向全国人大常委会报告灵活就业和新就业形态劳动者权益保障工作情况，请审议。

数字经济蓬勃发展催生了灵活就业和新就业形态的快速兴起，外卖配送员、网约车司机、货车司机、直播从业者等群体不断壮大，已成为我国劳动力市场的重要组成部分。据测算，我国灵活就业人员规模已超过2亿人，这一群体既是市场经济活力的重要激发者，为中小企业灵活用工、资源优化配置提供了支撑，也为稳就业、保民生、促增长作出了重要贡献。维护好这一群体的合法权益，事关高质量充分就业大局，事关社会公平正义与和谐稳定，事关共同富裕目标的实现，是践行以人民为中心发展思想的必然要求，也是推动新就业形态健康可持续发展的重要保障。

习近平总书记多次对灵活就业和新就业形态劳动者权益保障作出重要指示批示，为我们开展工作提供了根本遵循和行动指南。党的二十大、二十届三中全会、二十届四中全会先后对完善劳动者权益保障制度、健全新就业形态劳动者社保制度、推动灵活就业健康发展作出部署安排。全国人大常委会高度关注此项工作，将其列入《全国人大常委会2025年度监督工作计划》，给予大力指导和支持。各地区各有关部门深入贯彻落实党中央、国务院决策部署，坚持问题导向、目标导向、结果导向相统一，不断健全制度机制、强化监管服务、破解突出难题，推动灵活就业和新就业形态劳动者权益保障工作取得积极进展。同时，我们也清醒认识到，随着灵活就业和新就业形态持续发展，用工模式日趋复杂，权益保障领域仍面临治理体系不完善、社保覆盖面不高、法律法规滞后等挑战，亟需进一步强化系统治理、精准施策，切实筑牢劳动者权益保障底线。

一、基本工作情况

近年来，各地区各有关部门持续加强党建引领，聚焦制度完善、监管强化、社保创新、服务提升、纠纷化解等关键环节发力，全方位推进权益维护工作，有效提升了灵活就业和新就业形态劳动者的获得感、幸福感、安全感。

（一）坚持问题导向，补齐制度短板

一是加强制度顶层设计。推动以中共中央、国务院名义印发《关于实施就业优先战略促进高质量充分就业的意见》，对提升劳动者权益保障水平、健全灵活就业和新就业形态劳动者社会保障制度作出明确部署。印发《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》以及休息和劳动报酬权益保障、劳动规则公示、权益维护服务等系列指引指南，合理界定企业劳动保护责任，明确新就业形态劳动者基本劳动权益。二是健全行业用工规范。出台重点群体权益保障相关政策措施，维护外卖员、快递员、网约车司机、货车司机合法权益。发布《网络交易平台收费行为合规指南》，规范平台收费行为。推进互联网信息服务算法备案工作，提升平台算法透明度。三是支持地方探索实践。推动各地结合实际，探索创新工作举措，围绕加大场地资金支持、加强就业服务、做好社保经办工作等出台一系列支持政策。有关地方先行先试，出台《安徽省新就业形态劳动者劳动权益保障规定》《厦门经济特区网约配送员劳动权益保障若干规定》等地方性法规，为全国层面制度建设积累了有益经验。

（二）强化指导监督，压实用工责任

一是摸底掌握企业用工情况。探索通过定期调度、新就业形态劳动报酬重点调查、职业伤害保障数据归集、快递行业用工监测试点等方式，全面掌握头部平台企业和快递企业用工规模、用工形式、用工责任履行、从业人员工作时长和收入变化等情况，夯实监管工作基础。二是加强行政指导监督。强化部门联合约谈，实施新就业形态劳动者劳动权益保障水平提升、货车司机护航、阳光抽成、平台收费治理攻坚等专项行动，指导企业公开发布保障货车司机合法权益自律公约，督促平台企业和快递企业依法合规用工，落实对平台用工合作企业用工的监督责任。据统计，新就业形态劳动者劳动权益保障水平提升专项行动期间，全国累计检查7.9万家企业用工情况，约谈企业8652家次，处理违法行为1.4万次，形成有力震慑。三是开展算法综合治理。围绕平台算法损害劳动者报酬、休息、劳动安全、知情权和参与权等基本权益问题，开展网络平台算法典型问题治理专项行动，组织对平台协议“全面体检”，督促头部平台企业深入自查整改，规范报酬支付规则，降低抽成比例，取消、降低扣罚款，落实恶劣天气劳动保护，限制最长工作时间，防范过度劳动，推动优化平台劳动规则，提高算法公平性。四是畅通劳动者诉求表达。支持工会组织建会入会工作，指导企业通过举办恳谈会、开通服务热线、开展集体协商、畅通申诉渠道等，建立与劳动者常态化沟通机制，充分听取劳动者意见，改进平台规则和算法。目前，快递、外卖、货运等行业已签订集体合同3576份，覆盖平台企业及其合作企业1.32万家，切实维护了群体合法权益。

（三）创新保障模式，完善社保制度

一是积极推进职业伤害保障试点。在工伤保险制度框架下，结合新就业形态特点，创新提出按单计费、每单必保的职业伤害保障模式，于2022年启动试点工作。截至2025年10月底，试点企业共11家，试点省份达17个，累计2325万人参保，实现了试点范围内新就业形态劳动者应参尽参，有效化解了高风险行业劳动者职业伤害保障难题。二是畅通参保缴费渠道。推动各地普遍放开灵活就业人员在就业地参加职工基本养老保险、职工基本医疗保险渠道，打破地域限制，便利劳动者参保。截至2024年底，灵活就业人员参加职工基本养老保险、职工基本医疗保险的人数分别达7057万人、6615.9万人，参保规模稳步扩大。三是优化灵活就业人员参保政策。结合灵活就业收入不稳定、工作流动性强等特点，在缴费方式上给予更多倾斜，减轻缴费负担，便利参保缴费和社保关系转移接续。持续研究进一步促进灵活就业人员和新就业形态劳动者参加职工基本养老保险、职工基本医疗保险的政策措施，增强政策吸引力。四是将灵活就业人员纳入生育保险覆盖范围。大力推动将参加职工基本医疗保险的灵活就业人员、农民工、新就业形态劳动者纳入生育保险覆盖范围，指导各地积极探索适合灵活就业人员特点的参保缴费方式，实现医疗保障与生育保障协同推进。

（四）优化服务联系，提升服务水平

一是持续完善就业服务措施。因地制宜加强8900多家零工市场规范化建设，拓宽“线上+线下”求职招聘信息发布渠道，实现岗位需求与劳动力供给精准匹配。推动就业公共服务下沉基层，提供“用工直招”“送人到岗”“就业大篷车”等便民服务，帮助劳动者尽快上岗就业。完善落实创业担保贷款、一次性创业补贴、税费减免等创业扶持政策，建设创业载体近1万家，激发灵活就业创业活力。二是促进劳动者技能提升。制定公布职业培训需求指导目录，依托零工驿站等载体广泛摸排培训需求，实施大规模职业技能提升培训行动和“技能照亮前程”培训行动，探索新就业形态职业培训模式，针对性提升劳动者职业技能和就业竞争力。三是优化工作生活服务。指导各地积极建设城市党群服务中心、工会驿站、司机之家等服务阵地，常态化开展送温暖、送清凉、健康体检、法律服务、心理疏导等暖心服务，加强对劳动者的关心关爱。目前全国已建工会驿站18万个、货车司机之家2187个，较好解决了户外劳动者“吃饭难、喝水难、休息难、如厕难”等现实问题，让劳动者感受到社会温暖。

（五）多元化解矛盾，及时处置纠纷

一是畅通劳动者维权渠道。开通运行全国根治欠薪线索反映平台微信小程序，实现维权“网上办”“扫码办”，提升维权便捷度。组织开展法律援助“安心行动”，围绕劳动关系、劳动报酬、保险保障等重点领域提供精准法律援助服务。提升各地12345、12333、12328等热线服务质效，开通网上维权渠道，提供智能政策咨询、智能维权申请、线上调解仲裁等服务，提高问题响应率和解决率。二是加强新就业形态劳动纠纷一站式调解。探索劳动争议调解与人民调解、司法调解联动的多元调解工作机制，在全国建立3000余家一站式调解组织，构建起覆盖全国的多元联合调解工作网络，实现矛盾纠纷就近化解。三是强化办案指导和裁审衔接。会同最高人民法院发布新就业形态劳动争议典型案例，明确“事实优先”的劳动关系认定原则，将“支配性劳动管理”作为劳动关系的裁判标准，指导各地统一裁审尺度，纠正企业规避用工责任的突出问题。四是加大执法和监督力度。综合运用行政执法、督促指导、维权协调等方式，及时查处违法行为，重点整治拖欠报酬和运费、随意调整报酬标准和派单规则、过高抽成、强制普通劳动者注册个体工商户等突出问题，切实维护劳动者合法权益，化解矛盾纠纷。

总的看，在各方共同努力下，灵活就业和新就业形态劳动者权益保障水平稳步提高。劳动报酬拖欠风险持续保持在较低水平，职业伤害保障试点较好解决了劳动者的后顾之忧，劳动者的获得感、幸福感、安全感明显提升，为经济社会高质量发展提供了有力支撑。

二、面临的形势和问题

当前，随着数字技术不断普及应用，灵活就业和新就业形态劳动者人数仍在快速增多，就业形式日趋多元，对权益保障工作提出了更高要求。同时，收入不稳定、劳动保障不足等问题仍在一定程度上存在，制度机制仍需进一步完善，改革优化任务依然艰巨。

（一）治理体系需进一步健全

平台企业具有总部模式、全国布局、跨行业经营的特点，与现行行业治理、属地管辖的监管体系存在适配性不足问题。“管行业必须管权益”的行业监管职责尚需进一步压实，部门间协同监管机制不够顺畅，平台规则和算法监督管理缺乏系统性手段，跨地区协同治理机制需进一步健全，难以形成监管合力。

（二）权益保障需进一步加强

灵活就业和新就业形态劳动者群体构成复杂、就业形式多样，企业用工主体多元、用工链条长，平台企业与合作企业之间的用工责任划分不够清晰，容易出现责任推诿现象。基层劳动保障监察和劳动人事争议仲裁力量薄弱，面对分散化、流动性强的用工特点，监管和维权效能有待进一步提升。

（三）社会保险覆盖面总体不高

受收入不稳定、参保意识不足、政策适配性有待优化等因素影响，灵活就业和新就业形态劳动者参加职工基本养老保险、职工基本医疗保险的比例仍处于较低水平。职业伤害保障试点范围有限，尚未实现全行业、全群体覆盖，部分高风险岗位劳动者仍面临保障空白。

（四）法律法规亟待完善

平台企业用工形式、新就业形态劳动者就业方式不断创新发展，现行劳动法律体系难以完全适配新就业形态的发展变化，对“第三类用工关系”等新型劳动关系界定不明确，劳动者在法律层面的权益保障存在短板，企业规避用工责任缺少针对性法律规范，法治保障支撑不足。

三、下一步工作考虑

我们将坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大和二十届历次全会精神，坚持问题导向、分类施策，着眼当前、立足长远，适应灵活就业和新就业形态发展变化和不同行业特点，进一步完善相关制度机制，强化权益保障，推动灵活就业、新就业形态健康发展。

（一）着力强化协同治理，健全常态化监管机制

以加强新兴领域党的建设为引领，构建部门协同、上下联动的工作机制，明确人力资源社会保障、工业和信息化、市场监管等部门监管职责，凝聚工作合力。建立平台企业用工情况报告制度，健全跨地区、跨行业联合监管机制，加强劳动保障监察队伍建设，提升监管专业化水平。健全劳动者权益保障联合激励惩戒制度，对合规经营、积极履行社会责任的企业予以激励，对违法违规企业依法严肃惩戒。支持工会组织建会入会工作，拓宽服务范围，加强对灵活就业和新就业形态劳动者的团结凝聚服务。

（二）着力保障基本权益，优化就业公共服务

加大监管力度，提升监察执法效能，重点维护新就业形态劳动者劳动报酬、休息、劳动安全、知情权和参与权等基本权益。完善平台劳动规则和算法监管制度，推动开展平台劳动规则和算法协商，探索完善新就业形态劳动者参与企业民主管理和集体协商的路径方法，保障劳动者话语权。持续优化就业公共服务，拓宽灵活就业人员就业渠道，完善创业扶持政策，激发就业创业活力。持续提供职业技能培训服务，支持劳动者提升技能水平，增强就业竞争力。继续加强户外劳动者服务站点建设，稳步提高公共服务保障水平，不断改善劳动者工作和生活条件。

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